鄢   科   武

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。加强和完善人民代表大会制度，既是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明、实现依法治国的根本途径和必然要求，也是创造和维护安定团结的稳定局面、保障国家长治久安的根本保证。如何用“三个代表”重要思想统领人大工作，与时俱进，开拓创新，努力开创地方人大工作新局面，是摆在地方各级人大及其常委会面前的一项重大任务。现结合自己多年工作实践和体会谈四点意见：

　　一、坚持和完善人民代表大会制度，必须加强和改善地方人大监督工作

　　近年来，我市地方各级人大及其常委会在履行监督职责方面不断探索，取得了显著成效。一是紧紧抓住改革和经济发展以及人民群众普遍关心的热点、难点问题，有计划有针对性地开展执法检查，发现并解决了一些问题。二是听取和审议“一府两院”的工作报告和专题汇报，依法做出决议、决定或提出审议意见，通过督促落实和跟踪督办，有力地支持和促进了三个文明建设；三是精心部署，认真开展述职评议，激励任命干部认真履行职责，提高了依法行政水平。四是组织人大代表开展调查视察，发挥代表的监督作用，解决了不少问题。五是督办信访案件，拓宽了监督渠道，化解了不少矛盾，维护了社会稳定。但从地方国家权力机关的地位和作用来看尚有差距，监督工作还存在不少薄弱环节。一是监督过程不扎实。每年人代会审议“一府两院”工作报告、财政预算报告等，一些代表认为是例行公事而已。尽管各地都花费大量人力、财力、物力精心筹备，形成文件几大摞，议案几个十几个，而会议从开始到结束却只有几天时间，审议一个工作报告往往只有半天或两三个小时，一些代表还一言未发，会议就闭幕了。对经人代会批准的财政预算，在执行中出现重大变更后，人大常委会通常是在审查、批准决算时予以追认，很少采取相应的处置措施。这几年许多地方人大都在运用评议这种监督方式，但在工作中，评功摆好、歌功颂德的多，实事求是评价、指出问题的少，对有违法违纪行为的人和事进行严肃处理的更少，这在一定程度上影响了地方权力机关的权威和形象。二是监督重点不突出。缺少探索和创新的勇气，一些代表或委员缺乏深入调查研究，对实际情况掌握和了解不够，审议时抓不住实质要害，就报告审报告的多、泛泛议论的多、重复发言的多，能够提出高质量议案的少，提出针对性强的建议少，多着力于政府下属部门的行政行为和“两院”的某些司法活动，形成了四面出击、力量分散的状况。三是监督手段不硬。在现有的监督方式中，运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调查、工作评议、受理人民群众的申诉控告和检举、个案监督等，而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用。四是监督效果不理想。各地人大每年都依法开展大量的监督活动，但能真正解决实际问题的并不多。有些问题年年议年年审，可是几年之后，仍然是老问题。有的同志把人大监督概括为程序性监督多，针对性监督少；履行公务的多，解决问题的少；上面的视察调查监督多，对重大事项的监督少；督促权运用多，处理权运用少；抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；对事监督多，对人监督少；事后监督多，事前事中监督少。

　　分析监督不力的原因，一是思想认识不到位，一些被监督者在思想上抵触监督，在行为上规避监督；而一些地方人大畏难情绪较重，实施监督时缺乏勇气，放不开手脚，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少。二是法律法规不健全，法律法规有的条款已经不适应政治经济发展的客观要求，如代表法和地方组织法对代表建议意见规定由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责办理，但对不办理和答复代表，或者不按期办理和答复代表的，应该承担什么法律责任没有规定，导致一些单位对代表建议敷衍塞责，应付了事。三是体制不协调。党政不分制约人大监督，现实生活中常常是党委做出决定政府去组织实施，不少地方是党政联合发文对一些工作进行安排部署，人大难以实施监督；现行行政司法管理体制也影响人大监督，人大监督的同级地方政府，不仅接受同级党委的领导，还要接受上级政府的领导、执行上级政府的决定；下级法院要受上级法院的监督，上级法院有权改变下级法院的判决；上级检察院和下级检察院也存在领导关系；工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，实行垂直领导，这种纵向领导和监督体制，给人大监督带来不少难题。

　　加强地方人大监督，我认为应当从理论上、法律上和工作上全面推进。一要加强对人大监督的理论研究，正确理解马克思主义监督学说，澄清在监督上的错误认识，为人大监督工作提供理论指导。二要强化人大监督主体意识。党委要加强宪法意识，进一步加强和完善党的领导体制，加快政治体制改革，积极支持人大依法行使监督职权，充分发挥人大职能作用；“一府两院”要进一步增强人大意识，虚心接受人大监督，贯彻执行人大决议决定，支持人大工作，维护人大权威；人大自身也要增强监督意识，行使监督权不能仅停留在督促性地提意见、提建议上，应当依法及时纠正“一府两院”违宪违法行为，纠正国家机关及其工作人员滥用职权、徇私枉法和违法行政的行为，切实维护人民群众根本利益。三要健全人大监督法律体系。加强人大监督立法研究，认真研究人大监督中迫切需要解决的有关问题，要总结地方人大监督经验，把一些实践中证明行之有效的监督方式、监督程序上升为具有国家强制力的法律。四要完善人大监督运行机制，构建权力机关、专门监督机关、社会各界及人民群众纵向联动，横向联系的监督总体格局。五要处理好敢于监督和善于监督的问题。凡是法定监督范围内的问题，要敢问、敢管、敢查，一抓到底，抓出成效；还要注意方式方法，注意针对性、准确性和科学性，要到位而不越位；坚持“少而精、重深入、求实效”的原则，突出重点，以点带面。不仅要事后监督，还要事前、事中监督。六要完善人大监督处置制度。明确法律规定的监督处罚手段，对监督、检查、审议的每一件事都要跟踪督办，过问到底，限期整改，做到件件有着落，事事有答复。

　　二、坚持和完善人民代表大会制度，必须依法行使好重大问题决定权

　　决定权的正确行使对于把党的意图变为国家意志，体现同级党委对地方国家事务的领导，维护广大人民群众政治、经济、文化生活等方面的利益，必然产生积极的法制保障作用。在行使重大事项决定权方面，我市地方各级人大及其常委会积极探索实践，做了不懈的努力，取得了实效，积累了经验。但是，总的来看，行使重大事项决定权仍是薄弱环节。社会有关方面甚至包括一些地方人大的同志，对人大决定权的性质和意义认识不到位，普遍把人大仅仅看成是一个监督机关，党委决定、政府执行、人大监督；社会有关方面习惯于按文件办事，按行政命令办事，不习惯人大的决定权，甚至觉得人大依法行使职权是要权、揽权、争权；地方人大也不敢、不愿、不会行使决定权，考虑“不越权”的问题多，考虑“失职”的问题少。哪些问题需要党委决策，哪些事项需要人大决定，哪些事务属行政管理范围，实际上并不清晰。由于党委的决策权、人大的决定权和政府的行政权没有完全理顺，人大行使决定权时处于“行使多了怕越权，行使少了怕失职”的两难境地，人大的决定权常常被虚置、搁置。

　　如何行使好重大问题决定权，我认为，一是依靠党的领导，地方党委应支持同级人大履行决定重大事项职能，不能以党委的决策代替同级人大的决定，树立人大的权威，实际上就是树立党委的权威。对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张经过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动；凡是国家根本的、长远的、重大的问题，都要由人大决定。地方党委要善于把本地区国家事务的重大决策通过同级人大及其常委会依法决定。二是地方人大及其常委会自身要敢于和善于行使重大事项决定权。要充分认识决定权在权力体系中的地位，提高行使决定权的自觉性。当然，人大在做出有关重大事项决定前，应坚持取得党委的原则同意后，再做出有关决定，这样不仅能够使宪法法律赋予的重大事项决定权得以行使，而且能够保证所做出的决定更加符合实际，能够得以贯彻实施。三是政府要认真贯彻执行人大的决定决议，对一些重大问题要及时通报人大。地方人大是地方国家权力机关，地方各级政府是权力机关的执行机关，人大决定国家和地方各项大事，政府负责执行，政府应依法行政，政府的行政权不能超越人大的决定权。政府应端正思想，摆正位置，不折不扣执行人大决定，对执行中需要变更的须报请人大审议，不得自行变更。

　　三、坚持和完善人民代表大会制度，必须做好代表工作，发挥好代表作用

　　人大代表是人民代表大会的主体，做好代表工作是做好人大工作的基础和前提。认真履行代表职责，充分发挥代表作用，是代表工作的出发点和落脚点，也是坚持和完善人民代表大会制度，实现人民当家作主愿望的必然要求。我市市县两级地方人大常委会加强代表联系工作，组织代表开展活动，认真探索，积极实践，有效地发挥了代表作用。一是健全和完善联系代表的工作机制。通过常委会集中联系代表、常委会组成人员固定联系代表、邀请代表列席人大常委会会议、吸收代表参加人大组织的调查、执法检查等方式，加强与代表的联系，听取代表的意见和建议，督促“一府两院”切实解决人民群众关注的热点、难点问题；建立代表联系选民机制，通过代表走访、座谈、约见、意见卡、信件、电话联系等形式密切与选民的联系，广泛了解社情民意，反映了群众的意见和呼声。二是努力提高代表素质。换届选举中更加注重代表的政治素质、知识和能力，代表素质逐届提高。三是组织代表开展活动。以经济建设中心和党委关注的要点为内容，开展专题视察；以政府工作的难点为内容，开展专题调查；以群众反映的热点为内容，开展执法检查；以强化监督为内容，开展述职评议。四是认真督办代表意见建议。对代表意见建议，认真整理，及时交办，跟踪督查，并征求代表意见，代表对答复不满意的，及时回访催办，使一些代表十分关注、群众要求强烈的问题得到了解决等。

　　地方人大代表工作虽然得到不断规范和完善，但与党和人民群众的要求还存在一定差距，还存在制度不健全不完善、服务不到位、创造性开展工作不够、代表知政渠道狭窄、闭会期间代表活动效果不明显等突出问题。

　　要做好代表工作，充分发挥好人大代表作用，我认为，提高代表素质，是做好代表工作的基础；完善制度，是做好代表工作的保证；健全代表活动小组网络，是做好代表工作的有效形式；组织代表开展形式多样的活动，是做好代表工作的重要内容；认真督办代表议案和建议意见，是发挥代表作用的重要环节；围绕经济建设中心，是代表工作的重点；建立健全组织机构，是搞好代表工作的关键。所以，要抓好代表的学习培训，不断提高代表素质；代表活动要服务经济建设，反映群众关心的热点难点；要抓制度建设，规范运行机制；要抓活动落实，提高工作实效；要抓议案建设意见的督办，解决热点难点问题；要抓指导服务，营造良好工作氛围；要抓人代会期间和闭会期间的代表工作，保证代表工作连续性经常性；要抓视察和执法检查，提出解决问题的办法和对策；要改善代表活动的物质条件，把“为代表执行职务提供保障”落到实处；要宣传代表事迹，树立代表形象，营造全社会支持代表工作的氛围。

　　四、支持和完善人民代表大会制度，必须加强自身建设，改进地方人大工作

　　人大及其常委会的自身建设，是坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥地方国家权力机关职能和作用的必然要求。我市两级人大常委会十分重视自身建设，从总体看，人大及其常委会组成人员的人大意识、法律意识、民主意识和职务意识有了很大的提高，人大代表及常委会组成人员的职业结构、文化结构、年龄结构趋于合理，各项制度进一步完善，人大及其常委会的各项职能得到较好的发挥。尤其是地改市后新建立的地方人大常委会，在自身建设方面步伐较快，成效较大。但还应看到，长期以来制约人大自身建设的因素依然存在，许多老问题依然没有得到解决。一是人大代表及其常委会组成人员的素质有待进一步提高。长期以来，在选举代表时，由于对代表的“广泛性、代表性、先进性”缺乏全面理解，往往把人大代表等同于会议代表、群众代表或先进模范代表，忽视了代表的政治文化素质和执行职务的能力。在人代会期间，有相当代表发言质量不高、深度不够，有的甚至人云亦云或一言不发；或缺乏全局观念，所提议案常常离不开小环境或局部利益。常委会组成人员，长期从事基层党政工作人员较多，懂法律、精专业的人员较少。二是机构设置不合理，各工作委员会的作用发挥不够。如县级人大常委会的编制普遍较紧，各工作委员会一般只配主任或副主任1名，而且多数是从基层党政领导岗位上调整过来的业务生疏，知识更新慢，很难承担新的工作任务。三是人大机关干部交流不畅，干部业务能力有待提高。相同资历的干部，尽管工作都勤恳，但比党政部门交流、提拔的少，直接影响机关干部的工作积极性，导致工作上缺少主动性和创造性。出不去、进不来，也导致机关工作人员的结构不合理。从上到下对人大干部的专门培养和教育培训机制滞后，以至于人大机关干部的文化专业素质也不尽适应人大常委会在新形势下的工作。四是乡镇人大工作薄弱。对乡镇人大的性质、地位和作用的认识不够，甚至少数乡镇人大主席自身的认识也不到位，加之人员配备方面滞后，经费紧张，严重制约了乡镇人大工作的正常开展。

　　针对人大自身建设存在的困难和问题，我认为，首先要加强党对人大工作的领导，各级党委要充分尊重权力机关的法律地位，把人大工作纳入重要议事日程，及时解决人大实际工作中遇到的难题。第二，优化代表结构，提高地方人大组成人员整体素质，选举人大代表应重点考虑能力和素质，县乡人大代表选举中全面引入竞争机制，同时推行代表依法辞职、引咎辞职和代表资格终止制度，提高人大代表整体议政能力和水平。第三，优化常委会组成人员结构，在安排常委会组成人员时，既要安排一些德高望重的老同志，也要安排一些有一定威望且年富力强的同志，要逐步优化知识和智能结构，广泛吸引政治、经济、法律、科教文化各方面的优秀人才，以适应工作需要。第四，要加强组成人员思想作风建设，克服“松劲”、“到位”、“二线”和“安全着陆”的思想，从因循守旧、墨守成规的桎梏中解决出来。第五，加强常委会机构建设，本着精简、统一、高效、廉洁的原则，规范人大机关编制、机构、职责；要从依法治国的高度出发，对人大机构实行必要的倾斜，健全常委会办事机构；积极总结经验，对人大机构的职权、职责做出科学合理的界定，力求做到分工明确、职责清楚、关系协调、富有成效。第六，要加强制度和机制建设，重点是建立健全会议制度和议事规则、人事任免办法和各项工作制度。县乡人大领导不宜包乡包村包项目，以建立联系点为好。第七，要加强人大机关干部队伍建设，扩大干部来源范围，把懂法律、有事业心的年轻人充实到人大机关来；要大胆提拔重用那些德才兼备、勤奋工作、实绩显著的干部；加强人大机关与党政机关和“两院”的干部交流，真正使人大机关干部“动起来、活起来”，有奔头、有盼头；根据人大工作的性质和特点，在机关内部建立良好的竞争和激励机制，改变论资排辈、干多干少一个样、干好干坏一个样的现象；建立培训基地和培训制度，对人大干部和机关工作人员进行各种形式的培训。第八，加强对乡镇人大的联系和指导，健全乡镇人大机构，完善乡镇人大工作机制，发挥乡镇人大作用，加强对乡镇人大主席的培训。第九，强化和改进人大宣传工作。通过对人民代表大会制度、人大工作、人大代表事迹的宣传，树立人大的权威和良好形象，使人民代表大会制度不断深入人心。